零基預(yù)算改革：改什么？為什么？

作者：張仲芳?姚子云?孫碩

《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》提出，深化零基預(yù)算改革。

零基預(yù)算，意味著不受以往預(yù)算安排影響，一切從實際需要出發(fā)編制預(yù)算。具體而言，零基預(yù)算要求每年政府的資金分配從“零”開始，對所有部門的預(yù)算逐筆重新評價審查，根據(jù)項目的重要性或政府施政目標(biāo)優(yōu)先級來確定預(yù)算安排的優(yōu)先性，并力圖制定最為經(jīng)濟有效的項目實施方案。

與之相對應(yīng)的，是傳統(tǒng)的基數(shù)預(yù)算，即采用上一年支出為基數(shù)、適當(dāng)考慮一定增長比例的方式分配資金。這種不動支出存量、只分增量的模式，雖然操作簡便、易于推行，但也影響預(yù)算平衡和財政可持續(xù)。

因此，推進零基預(yù)算改革，可以提高財政資金配置效率和使用效益?；鶖?shù)預(yù)算容易導(dǎo)致部門既得利益固化、預(yù)算執(zhí)行進度慢、年底突擊花錢、資金使用效益不高等問題。零基預(yù)算改革通過打破基數(shù)概念和支出固化格局，重新評估各項支出的必要性和合理性，有助于規(guī)范財政資金分配，增強預(yù)算統(tǒng)籌能力，保障重點支出，強化預(yù)算約束，提高資金使用效率。

此外，零基預(yù)算改革還從財政資金整合出發(fā)，倒逼政府工作整合。通過加強跨部門、部門內(nèi)部資金的統(tǒng)籌使用，零基預(yù)算改革有助于優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，促進政府各部門之間的協(xié)作與配合，提高行政效率。

1993年起，我國開始試行零基預(yù)算，試圖改變“基數(shù)+增長”的傳統(tǒng)預(yù)算模式。部分省份試圖通過摸清人員公用支出底數(shù)、強化定員定額管理、統(tǒng)一預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，緩解財政壓力。受制于財政制度不完善、預(yù)算編制技術(shù)粗糙等因素，尤其是隨著我國經(jīng)濟進入高增長通道，各級政府面臨的財政壓力減小，此項改革未在全國層面推行。

此次零基預(yù)算改革，既有經(jīng)過多年逐漸完善的分稅制財政體制作為基礎(chǔ)，更伴隨著新預(yù)算法的實施和新一輪財稅體制改革的推行。在新的起點上推行零基預(yù)算改革，并非權(quán)宜之計，而是要借力推動財政資金運轉(zhuǎn)模式的整體優(yōu)化，將近些年開展的全面預(yù)算績效管理、支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)等改革成果，整合固化在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，通過零基預(yù)算控制行政成本，促進行政體系高效運轉(zhuǎn)。

零基預(yù)算改革主要圍繞以下幾個方面進行：一是取消基數(shù)。改變傳統(tǒng)的“基數(shù)+增長”預(yù)算模式，取消各部門管理的財政資金“基數(shù)”，每年以“零”為基點重新審定預(yù)算，實行預(yù)算一年一定。二是細(xì)化預(yù)算。逐項細(xì)化預(yù)算編制，精打細(xì)算分配資金，提高預(yù)算安排的科學(xué)性、規(guī)范性和精準(zhǔn)性。三是健全標(biāo)準(zhǔn)。健全財政供養(yǎng)分類定員定額標(biāo)準(zhǔn)體系，人員支出依據(jù)政策標(biāo)準(zhǔn)據(jù)實預(yù)算，公用支出按定額標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算，項目支出按項目儲備、實際需求、輕重緩急、績效優(yōu)先、量力而行的原則編制。四是加大統(tǒng)籌。加強一般預(yù)算與基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算的統(tǒng)籌力度，強化跨部門、部門內(nèi)部資金的統(tǒng)籌使用，集中財力保重點。五是強化審核。健全預(yù)算審查機制，加大預(yù)算審核力度，不斷優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，促進預(yù)算安排準(zhǔn)確合理、公開公平。六是硬化約束。維護預(yù)算法定效力，減少預(yù)算追加的隨意性，提高預(yù)算執(zhí)行力。

2015年以來，全國各地緊緊圍繞建立現(xiàn)代預(yù)算制度，扎實推進零基預(yù)算改革。如江西省級層面自2019年啟動零基預(yù)算改革試點，目前基本覆蓋所有行政、參公和公益一類事業(yè)單位，大力破除長期以來制約預(yù)算資源配置的體制機制障礙，預(yù)算管理水平得到顯著提升。